浅谈中心城区征收安置工作
永州市城兴投资建设有限责任公司 吕博
当前，我市中心城区正处于城市化进程快步发展时期，而土地、房屋征收困难已经是制约城市建设发展的瓶颈，几乎寸步难行。因土地、房屋征收问题引起的一系列矛盾，不但使城市建设受阻，也造成了社会不稳定。在《物权法》实施的背景下，城市规模的扩张与土地、房屋征收之间的矛盾日益凸显，我市土地房屋征收困难的核心是安置的矛盾，如何化解安置矛盾、加快土地房屋征收工作从而获得城市的快速发展，需要广大城市建设者们深思。现将土地房屋征收和安置存在的问题分析及解决问题的工作设想如下：
一、土地房屋征收和安置工作的现状
(一)我市安置模式的历史追溯及各优、劣点
1、80年代中期至90年中后期的安置办法。
处于计划经济时代的80年代中期至90年代的中后期，土地征用采用招收符合条件的失地农民到国家或集体企业上班的招工安置模式，即“农转非”。失地农民在被招收为国家固定工后，有了稳定的工资收入，基本生活得到保障，同时获得了国家提供的养老、医疗等福利和社会保障，这是在当时计划经济时代较好的一种模式。但到90年代末，随着市场经济体制的逐步确立，户籍制度、用工制度、社会保障制度的深入改革，招工安置模式已严重滞后，政府已经不能随意将失地农民安置到企业中去，且因国家对企业实施的“抓大放小”政策，部分中小企业效益下滑，纷纷倒闭，当时又因城市建设未市场化、多元化，资金来源渠道狭窄，货币补偿缺乏资金支持。这样，就产生采用土地来安置的模式。
2、90年代后期至2001年的安置办法。
该时间段是在无招工安置条件和货币补偿基础的背景下，采用以按户平6.85米*12米的门面土地安置在城市主干道（后期安置在非主干道）两侧的办法，这是留地安置的雏形和简单的商住门面式安置。失地农民在安置街建好门面房后，门面可以自己用于经商也可以用于出租解决生产生活，多余的住房也可以出售和出租来解决发展资金。这在当时房屋征收范围小、量不大的情况下，也是一种比较适合的模式。但随着2001年始，我市中心城市建设掀起的高潮和中心城市规划的修编，土地、房屋征收量大，安置人口多，且道路两侧低矮的“火柴盒”样的安置房已不适合现代城市发展要求，统一进小区安置是当时的首选安置办法。
3、2001年至2012年的安置办法。
为节约土地使用，提高土地利用价值，采用符合条件的失地农民按人平1.7米*12米或户平6.8米*12米安置在统一规划的小区里，改分散为集中，按统一规划、统一设计、统一层高、统一外墙装修、统一施工的要求由失地农民自行建房，一层为门面，二层以上为住房。这也是商住门面式安置，属留地安置的初级阶段，一层的门面同样可以用于自己经商或出租，二层以上多余房屋可以出租或出售。且近年来，我市根据相关政策再按每村民小组给予30米*12米的临街门面用地，用以解决组集体生产生活。但在实际操作中，很多组集体生产生活用地在落实后被出售，失地农民自建房的建设也很难按计划实施和监管到位，并存在的一系列弊端：①安置小区档次低，建设标准低，环境差，容易产生二次拆迁；②安置小区内居住人口结构简单，大多是低收入群体，房屋空置率高，大多数门面不能经商使用，“有街无市”的情况突出，失地农民的长期生活无保障；③土地浪费大，不能节约集约利用，安置户的土地性质属于划拨，不利于土地二级市场的流转和交易，同时还增加了政府负担；④自建安置房粗制滥造，施工随意性大，超高超层超面积普遍，质量、安全的隐患大。随着人们对居住、生活环境和现代城市化日益增长的要求，优化留地安置模式已势在必行。在这种情况下，永政发（2012）11号《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》在2012年6月出台，实施办法提供了房屋征收补偿可以选择货币补偿和房屋产权置换的两种模式。
（二）我市目前实行的安置办法
目前我市中心城区土地、房屋征收安置是按照老项目老办法、新项目新办法的 模式实行，即老项目的安置是对符合条件的被征收人按人平1.7米*12米或户平6.8米*12米安置在统一规划的小区里，另外按组集体给予30米*12米的临街门面用地；新项目的安置按永政发（2012）11号《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》采用货币补偿和房屋产权置换的办法进行补偿，集体土地参照国有土地的模式进行实施。
1、目前的安置工作的现状
新办法即按永政发（2012）11号《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》在集体土地的土地、房屋征收过程中受到很大阻力和抵制，待征收人绝大多数不愿按新办法安置，正在实施的部分新项目也只能采用新旧结合的并不规范的办法解决。
2、待征收人抵制新办法的原因
我市失地农民固有的思维方式是安置要“占天占地”，长达十多年的商住门面土地安置模式根深蒂固，短时间改变存在很大困难，他们看到的是随着土地的升值、房价的飞涨，通过低成本、粗制滥造并超高超层超面积建成安置房后，出售多余房屋可以短时获取较大利益。例如：一四口之家得到6.8米*12米的安置地后，自行建房的成本价在500元/平方米左右，通过违规超高超层超面积（规划建5层，按违规建8层算，第一层面积82平方米，二层以上每层面积约98平方米）建房，花费的成本在38万元左右，被征收人在旧房征收及附着物等各种补偿后再少量借款就可以解决建房资金，建好后按1600元/平方米出售3层住房可得到资金47万元，除了还款还有大量多余资金，此外还拥有4层住房和一层门面，除自住外还可以出租。而按货币补偿，四口之家得到补偿17万/人*4人=68万元后，没有土地也没有房屋，不愿按货币补偿方式安置。
3、目前安置办法存在的问题
（1）货币化补偿的标准较低。按照目前的计算办法，货币补偿的标准是17万/人（其中包括社保费5万元），以四口一家计算，安置补偿是68万元，加上房屋征收及附着物补偿大概20多万元，除去社保费，一般一四口之家拿到手的总补偿费在70多万元左右。由于没有宅基地再建房只能购买商品房，买房装修后大多只剩10-20万元，不利再进行生产、经商，生活来源无保障。
（2）产权置换房屋建设滞后。由于没有可置换的产权房屋，失地农民的房屋被征收后只能购买商品房解决住房，而目前的商品房价很高，要支出失地补偿的大部分费用。
（三）土地房屋征收工作现状
1、目前实行的工作办法及存在的问题。
土地房屋征收工作目前是按永政办发（2010）30号《关于永州市中心城区市管城建项目征地拆迁工作及经费打捆包干的实施意见（试行）》实施，《意见》中规定征地、拆迁、安置、矛盾纠纷处理的责任单位为区一级政府，业主单位负责资金筹措和配合、协助区一级政府处理相关问题。自《意见》实施以来，土地、房屋征收进度较慢，存在以下几个问题：
（1）区政府征地拆迁指挥部的人员是从区政府各部门抽调的，各自在原单位还有其他的工作要做，重心没有转移，没有精力全力以赴、全天候的在施工现场协调大量复杂的矛盾纠纷；
（2）区各指挥部的工作人员大多没有长期从事征地拆迁工作的实际经验，业务不精、不专，且抽调的人员因为工作关系经常更换的现象较多；
（3）从各指挥部工作人员到部分区级领导都具有“在帮城投做事”的思想概念，而不是为永州发展、为永州人民干事的理念，工作较消极、被动。按《意见》，区政府是征地、拆迁、安置、矛盾纠纷处理工作的责任主体，而在实际工作中，由于各指挥部工作的消极，较大一部分工作是业主单位完成的。
（4）区政府、职能部门、业主单位之间的协调机制不灵活、不联动，存在互相推责的情况，阻工事件出现后难以在短时有效得以解决。
（5）在建安置小区在2013年交予区政府管理后，各项工作进度缓慢，未按工作计划完成时间节点任务，造成安置工作严重滞后。
2、土地房屋征收过程中遇到的实际困难
(1)被征收人要求突破政策补偿才允许征收土地房屋。例如在断头路富强路的征收工作中，待征收的桐木井村7组部分村民就要求违法建筑要按正常建筑给予补偿再谈征地问题；有的项目被征收人要求重复补偿、提高标准才予以签订房屋征收协议；还有不符合安置条件的被征收人要求安置，得不到安置也不签征收协议。反正，不答应他们的条件，就不与你谈征收问题，锁门外出、逃避，拒与工作人员见面的情况普遍。
（2）被征收村组要求重复给予安置地。老项目被征收土地的村组除按个人和组集体给予住房、生产生活门面后，还要求预留不高于被征收土地总面积的8%用于生产生活，否则，不准使用土地。其实这是对湘政办【2005】53号《关于切实做好被征地农民生活保障的通知》的误读，我们认为湘政办【2005】53号是建立非土地安置模式的情况下，为做好被征地农民生活保障而下发的文件，而我市的老安置办法已考虑个人住房、生产、生活情况，此外还增加了每组30米*12米的集体生产生活门面土地，故不能重复给予土地。
（3）被征收人不愿按新办法安置。
新项目在按永政发（2012）11号《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》实施时，被征收人不愿按新办法安置，不按土地安置模式安置他们就不谈征收问题。
（4）土地征用程序复杂
目前的土地征用在经过村委会盖章认可后，还需通过村民小组各家各户的代表签字、村民小组盖章后才生效的办法复杂，要花费巨大的人力、物力、财力，增加征地成本，这是影响土地征用工作的一个重要原因。
（5）体制过于僵化，不灵活。
在土地、房屋征收和附着物补偿的实际工作中，不可避免的会有如漏算的零星补偿和增加补偿项目的情况，如果在这种情况下，再按程序申报预算需要时间，会让被征收人产生顾虑和不信任感，容易思想出现变化，情况出现反复，影响征收工作进度。
二、解决征收困难和优化创新安置模式的工作设想
设想（一）：加强征收工作力度和改正工作措施
1、完善打捆包干工作制度
(1)区政府征地拆迁指挥部的人员要精干并相对固定，不再在原单位承担实际性的工作任务；
(2)经常性的组织指挥部的人员进行培训，掌握好政策、法律；
(3)市政府对区政府和区政府对各指挥部要制定土地房屋征收工作考核制度，并作为政绩和升迁的重要指标，制定详细的考核办法，分解到人；
(4)区政府、职能部门和项目业主健全联动机制，跟进项目的进展和需要补偿的设施，提前处理好有关补偿问题，并建立类似公安“110”式的快速反应能力，做到哪里有阻工哪里就有人员在协调处理；
（5）区政府加强在建安置小区的工作力量，抓紧安置小区内的土地、房屋征收和矛盾处理工作，加快建设进度，尽快将安置户安置到位。
2、严格按政策落实相关补偿工作
（1）做到政策范围内的补足到位，超过政策和国家法律范围的，坚决不予补偿，不给非法攫取不当利益者以幻想。
（2）市政府政研室对湘政办【2005】53号《关于切实做好被征地农民生活保障的通知》中关于“8%预留地”做出解读，避免群众误解。
（3）进一步完善永政发（2012）11号《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法（试行）》，提高安置补偿17万/人的标准（或5万元的社保费另外由征收单位承担）。相比较土地安置模式，政府如按土地安置失地农民，花费的成本是：①用于每户（4人）的安置地平均在0.4亩左右（包括安置房间距、绿化、道路用地），每亩土地按出让市场价200万元/亩计算，政府损失80万元；②用于每户安置房超深基础、场地平整和市政配套建设的费用在15万元左右；③用于每户水电设施安装、开户在2.5万元左右；④安置地延迟交地（按3年计算），每户发放的安置周转金在1.5万元左右。即政府要承担每户100万元的安置成本，完全可以将此成本转化成货币化补偿给失地农民，同时加快安置产权房屋的建设（也可由征收单位先购买部分产权房屋用于置换），制定对失地农民的就业等各项优惠措施，推进新安置模式的工作进程。
（4）市政府出台土地征用的程序，改变土地征用需要通过村民小组的办法，《国土法》阐述的农村集体经济组织主要是以村为单位，故集体土地的征用经村委会和村代表盖章认可后无须再要村民小组认可，村委会负责做好群众的解释和化解相关矛盾工作。
（5）对于零星的或者金额不大的增补项目，采取灵活措施，现场经办的区政府指挥部、业主单位工作人员和职能部门监管人员共同核实后予以支付。
设想（二）：全面优化创新留地安置模式
为加快我市中心城区建设进度、推进永州城市化进程，维护被征收土地农民的合法利益，进一步合理、规范留地安置，使被征收集体土地的农民具有稳定和长远的收益来源，参考兄弟市州像长沙走过的初级阶段的留地安置、高级阶段的留地安置到现在的基本上货币化的补偿模式，结合我市实际的人文地理、生活习惯和失地农民投资渠道狭窄的情况，采取优化创新后的留地安置模式，做为货币安置的过渡：
1、留地原则
（1）以村民小组为单位，在征收完村民小组所有土地、房屋后，统一按总征用土地的8%返还给村民小组，用于村民小组集体经济发展和家庭、个人住房与生活安置。
（2）采取就近的原则留地，宜选在待征收房屋较集中处，以利推进房屋征收工作进度。留地安置和开发建设必须符合城市总体规划。
（3）留地的规划要上档次，安置房改变单一的多层楼房方式，以高层楼房为主；改变商住门面式安置，以公寓式安置为主，实行住房和生活安置分离；绿化率、建筑密度、容积率和公共设施配套等设计要更具合理和人性化。
2、留地土地性质
（1）政府在征用完村民小组所有土地后，原来村民小组的集体土地性质已经变为国有土地。
（2）政府按已变为国有土地性质的总征收面积的8%，通过返还，变为出让土地。
3、留地安置工作程序
（1）城建项目业主根据年度城建计划，在上年的12月份前按照省土地批文，制定征地和留地安置计划报市政府批准。
（2）市政府批准土地征用和留地计划后，由市土地征收部门和冷水滩区政府下发征地通知，进村入户征求征地意见，如60%以上的村民愿意全部土地被征用，则由市土地、房屋征收部门和冷水滩区政府实施土地、房屋征收工作，土地、房屋补偿按市原有补偿标准实施；如没达到60%的村民愿意的情况下，则由城建项目业主、冷水滩区政府联合请示市政府，暂缓该村民小组所属土地上的项目建设。
（3）城建项目业主根据城市总体规划上报留地安置的规划选址审批，职能部门要采取特事特办的原则，尽快予以审批，缩短留地的建设时间。
（4）冷水滩区政府、被征用土地所属的街道办事处（乡、镇政府）、社区（村）成立留地安置建设指挥部，指导留地的安置和综合开发建设。
（5）安置过渡期由城建项目业主负责筹措安置过渡费和基本生活费（暂定两年）。
（6）留地安置指挥部负责指导安置、集体经济初期利益分配和建立村民小组集体经济实体（股份公司）。
4、留地的开发建设方式
以土地入股的方式与具备房地产开发资质的企业或通过其它市场化运作方式综合开发留地建设，集体组织经济按公司股份制模式分配到户到人。工程建设的各环节按有关法律法规和基本建设程序纳入职能部门监管范围。
5、留地分红分配原则
（1）村民小组集体组织经济资产（公司股份）按征收土地时间节点享受责任山田分配的人口平均分配，独生子女等情况给予一定比例的增加份额。
（2）留地安置房分配按征收房屋面积乘以一定系数通过抽签分配到户，征收房屋时选择货币补偿方式的按安置房工程造价成本回购安置房；选择产权置换方式的直接予以置换，与旧房面积差额（超出或减少的面积）在一定范围内按安置房工程造价成本计算，超过一定范围的按市场价购买。孤寡老人、特困家庭等特殊情况给与一定照顾和优惠。
6、保障措施
（1）市、区两级政府将片区的项目建设纳入街道办事处（乡、镇政府）、社区（村）党政领导的考核范畴，以项目开工率和征地比例作为主要考核指标。
（2）纪检部门、检察机关加强对安置分配和工程建设的督查和犯罪预防，安置房和村民小组集体经济股份分配均张榜公布，做到公开、公平、公正，严把安置对象审批关。
（3）区政府、街道办事处（乡、镇政府）、社区（村）加强对失地农民的技能培训和文化教育，促进失地农民就业，进一步完善生活保障和各种保险制度，并把已征土地的属于再就业、养老保险费（1.32万元/亩）设立专户管理，专户支出。
（4）加强宣传和学习。市政府、区政府、城建项目业主组织部分村组干部和村民代表去留地综合开发成功的典型地区学习，摒弃小农思想，彻底实现农民身份向市民身份、向商人身份的转变，切实享受城市化建设给失地农民带来的稳定的、长远的实惠。
